Quel est l’impact économique de l’incertitude entourant la politique budgétaire ?

Des deux côtés de l’Atlantique, des pays ont récemment connu une forte incertitude relative à la politique budgétaire ; ce fut le cas aux Etats-Unis, avec la nouvelle menace d’un shutdown, mais aussi en France avec la crise politique ouverte avec la dissolution de l’Assemblée nationale et la constitution tardive d’un gouvernement. Cette incertitude, plus largement, peut porter sur la trajectoire des dépenses publiques, celle des prélèvements obligatoires et celle de la dette publique.

Un défaut souverain implique souvent plusieurs restructurations

Les défauts souverains sont douloureux pour les débiteurs et pour les créanciers. Les emprunteurs souverains risquent de connaître une autarcie financière, une forte récession et une aggravation de la pauvreté (Farah-Yacoub et al., 2022). Les créanciers risquent de connaître des pertes dans leur portefeuille. Emprunteurs souverains et créanciers ont ainsi peut-être intérêt à renégocier la dette et à éviter un défaut complet.

L’austérité tue

Suite à la crise financière mondiale et à la hausse subséquente de leur dette publique, les gouvernements dans les pays développés ont adopté des mesures d’austérité. Ce fut notamment le cas du gouvernement britannique : alors qu’entre 1999 et 2010, les dépenses publiques réelles par tête en matière de santé, d’éducation et de protection sociale avaient augmenté de 35 % à 75 %, celles de santé ont ensuite stagné, tandis que celles d’éducation et de protection sociale ont baissé (cf. graphique 1). Or, 2010 marque également le début du ralentissement de la hausse des l’espérance de vie au Royaume-Uni. L’austérité a pu ainsi contribuer à ce ralentissement.

Comment réduire la dette publique ? La méthode jamaïcaine

Lors de la dernière conférence organisée par la Brookings, Serkan Arslanalp, Barry Eichengreen et Peter Blair Henry (2024) se sont penchés sur un cas remarquable de réduction du ratio dette publique sur PIB observée dans la période récente : celui de la dette publique jamaïcaine depuis 2012. Cette dernière représentait l’équivalent de 144 % du PIB en 2012 ; elle ne représentait que 72 % de celui-ci en 2023 (cf. graphique 1). Le ratio a été tout simplement divisé par deux en une décennie. D’après les dernières prévisions du FMI, il devrait être inférieur à 60 % d’ici ces quatre prochaines années.

Pourtant, le contexte était particulièrement défavorable à un tel désendettement. L’île est particulièrement exposée aux catastrophes naturelles, notamment les cyclones et les séismes. L’économie jamaïcaine est très dépendante du tourisme, si bien qu’elle a été très affectée par la pandémie de Covid-19. Non seulement ces événements peuvent contraindre les finances publiques, notamment en imposant des hausses de dépenses publiques, mais en outre ils peuvent freiner la croissance économique. Entre 2012 et 2023, le PIB réel n’a augmenté que de 0,75 % par an.

Ce qui est également surprenant avec le désendettement jamaïcain est qu'il est passé par le maintien durable d'amples excédents primaires, et ce malgré la faiblesse de la croissance (cf. graphiques 1 et 2). En effet, rares ont été, par le passé, les baisses soutenues du ratio dette publique sur PIB qui ont reposé pour l'essentiel sur les excédents primaires.

Selon Arslanalp et ses coauteurs, le désendettement de la Jamaïque repose sur deux piliers. D’une part, elle a instauré des règles budgétaires qui ont contraint le gouvernement à adopter des plans à moyen terme. Les cibles numériques étaient assez simples. Initialement, en 2010, le Ministère des Finances avait pour objectif de ramener le déficit budgétaire à zéro, le ratio dette publique sur PIB à 100 % et les rémunérations des fonctionnaires à 9 % du PIB d’ici 2016 ; en 2014, le Ministère eut pour objectif supplémentaire de ramener le ratio dette publique sur PIB en-dessous de 60 % d’ici 2026. Ce cadre avait une clause dérogatoire pouvant être invoquée au cas de choc macroéconomique majeur ; elle l’a été lors de la pandémie. Cette flexibilité des règles budgétaires permit à celles-ci d’apparaître comme crédibles, car plus réalistes que des règles rigides. 

D’autre part, la Jamaïque a bénéficié d’une très forte réduction de la polarisation politique interne. En 2013, le gouvernement en place, l’opposition et d’autres acteurs politiques se sont accordés pour faire de la réduction de la dette publique un objectif commun. Cet accord s’est notamment traduit par la création d’un comité indépendant ayant pour charge de vérifier que toutes les parties impliquées fournissaient les efforts attendus dans la réduction de la dette. 

La Jamaïque avait déjà réalisé par le passé des accords de partenariat, mais ils n'avaient pas eu d'effets sur la trajectoire de la dette publique. Les règles budgétaires avaient été adoptées en 2010, mais cela n'a pas suffi pour contenir la hausse de la dette publique ; celle-ci s'est poursuivie les trois années suivantes. Pour Arslanalp et ses coauteurs, c'est bien la conjonction de ces deux éléments qui permit la réduction soutenue de la dette jamaïcaine. 

La question qui se pose est de savoir si la performance jamaïcaine peut être reproduite par d’autres pays. Arslanalp et ses coauteurs notent que deux autres pays ont su amplement réduire leur ratio dette publique sur PIB en adoptant des règles budgétaires et des accords créateurs de consensus : l’Irlande à la fin des années 1980 et la Barbade dans les années 1990. Il s’agit, à l’instar de la Jamaïque, de deux petites économies ouvertes. Le fait d’être des petits pays a certainement facilité les négociations pour adopter l’objectif de désendettement et le mener à bien. D’autre part, le fait que ces économies soient très dépendantes d’un nombre réduit de secteurs, donc très vulnérables aux chocs macroéconomiques, a pu rendre plus impérieuse la coopération entre les différentes parties impliquées.

Référence

ARSLANALP, Serkan, Barry EICHENGREEN & Peter Blair HENRY (2024), « Sustained debt reduction: The Jamaica exception », Brookings Papers on Economic Activity. 

Etats-Unis : l’ampleur exceptionnelle de l’expansion budgétaire lors de la pandémie

Comme dans bien d’autres pays, le Budget joue un rôle clé dans la stabilisation de l’activité économique aux Etats-Unis. Lors d’une récession, les dépenses publiques ont tendance à augmenter et les prélèvements obligatoires à diminuer, si bien que le solde primaire tend à se dégrader, ce qui stimule l’activité économique. Inversement, lors des expansions, les dépenses publiques sont freinées et les prélèvements obligatoires augmentent, si bien que le solde primaire a tendance à s’améliorer et l’activité économique s’en trouve freinée. C’est en l’occurrence le cas des finances publiques au niveau fédéral : comme le notent Brigid Meisenbacher et Daniel Wilson (2023), le solde primaire de l’Etat fédéral évolue très étroitement dans le même sens que le taux de chômage (cf. graphique 1). Ainsi, par exemple, entre 2007 et 2009, lors de la Grande Récession, le taux de chômage s’est rapproché des 10 % et le déficit primaire a en parallèle fortement augmenté.

Dans quelle mesure la croissance a réduit la dette d’après-guerre des Etats-Unis ?

Les Etats-Unis, comme d’autres pays développés, sont sortis de la Seconde Guerre mondiale avec une dette publique élevée : celle-ci représentait 106 % du PIB en 1946, contre 42 % en 1941. Le ratio dette publique sur PIB a fortement décliné les décennies suivantes, pour atteindre 23 % en 1974 (cf. graphique 1).

D’une crise à l’autre : anatomie budgétaire de la crise financière mondiale et de la pandémie

La crise financière mondiale de 2008 et la pandémie de Covid-19 qui éclata en 2020 ont été suivies par les plus fortes hausses des ratios dette publique sur PIB enregistrées après la Seconde Guerre mondiale. Au cours de « l’interlude », long d’une décennie, entre ces deux événements, les ratios d’endettement public sont restés en moyenne stables, voire ont eu tendance à augmenter. Par conséquent, la crise sanitaire les a envoyés à des niveaux plus élevés que ceux atteints au lendemain de la crise financière.

Quel est l’effet de l’inflation sur les finances publiques ?

Les dettes publiques ont connu de fortes hausses suite à la crise financière mondiale il y a une quinzaine d’années, puis, plus récemment, avec l’épidémie de Covid-19. La pandémie a également été suivie par une forte hausse de l’inflation, si bien que certains y voient une occasion pour que la dette publique diminue sans que le gouvernement ait eu à adopter des mesures de consolidation budgétaire. 

Quels sont les coûts sociaux des défauts souverains ?

Plusieurs travaux ont cherché à déterminer les coûts économiques des défauts sur la dette publique, notamment en termes de coûts de financement, d’investissements directs à l’étranger et, à un niveau plus agrégé, de PIB. Les estimations obtenues varient fortement d’une étude à l’autre ; par exemple, Reinhart et Rogoff (2009) concluent que les défauts souverains tendent à être suivis par de sévères récessions, tandis que Levy-Yeyati et Panizza (2011) jugent de leur côté que les coûts sont faibles. Outre cette absence de consensus, la littérature n’a guère exploré les coûts sociaux des défauts souverains, notamment en termes de pauvreté et d’inégalités.

Comment se comporte la croissance suite aux explosions de dette ?

Les niveaux de dette publique et de dette privée ont fortement augmenté dans le sillage de la pandémie. En l’occurrence, les déficits publics se sont fortement creusés avec l’effondrement des recettes fiscales lié à la contraction de l’activité, l’activation des stabilisateurs automatiques et l’adoption de mesures discrétionnaires en vue de soutenir l’activité. Beaucoup craignent que cette hausse de l’endettement nuise à la croissance économique.

Une hausse non anticipée de la dette publique nuit-elle à la croissance ?

Depuis la crise financière mondiale, qui a fortement alourdi l’endettement public des pays développés, de nombreuses études ont cherché à déterminer empiriquement si la hausse publique tendait à nuire à la croissance économique. Cette vague de littérature a notamment été impulsée par l’étude séminale réalisée par Carmen Reinhart et Kenneth Rogoff (2010), qui suggérait que des ratios de dette publique sur PIB supérieurs à 90 % étaient associés à une moindre croissance économique. Cette question a de nouveau gagné en intérêt ces deux dernières années avec la pandémie. Celle-ci s’est traduite par une hausse de la dette publique de 83,7 % à 98,8 % du PIB au niveau mondial entre 2019 et 2021 et de 103,7 % à 122,5 % du PIB dans les seuls pays développés, selon les Perspectives de l’économie mondiale en juillet dernier (cf. graphique 1).

Une théorie des déficits publics à la Boucles d’or

Les pays développés ont connu des taux d’intérêt extrêmement faibles ces dernières années, une situation que certains ont qualifiée de « stagnation séculaire » en y voyant le symptôme d’une demande globale chroniquement faible (Summers, 2014). Cette extrême faiblesse des taux d’intérêt a amené les économistes à reconsidérer la question de la soutenabilité de la dette publique. Par exemple, selon Olivier Blanchard (2019), lorsque le taux d’intérêt (r) est inférieur au taux de croissance (g) le gouvernement pourrait éventuellement connaître un déficit permanent sans pour autant voir sa dette exploser, une situation que certains ont qualifiée de « festin gratuit » (free lunch). 

Les invisibles défauts sur les prêts chinois

Ces deux dernières décennies, les prêts chinois accordés aux pays en développement ont connu un boom. L’Etat chinois et les banques publiques chinoises sont devenus les principaux prêteurs pour le monde en développement. Or, les institutions chinoises ont accordé ces prêts de façon très opaque. Cela s’explique notamment par le fait que les principaux prêteurs chinois ont exigé une stricte confidentialité de la part de leurs emprunteurs. En étudiant la pratique de prêts de la Chine sur la période allant de 2000 à 2017, Sebastian Horn, Carmen Reinhart et Christoph Trebesch (2021) avaient ainsi conclu qu’environ la moitié des prêts chinois n’étaient pas capturés par les statistiques internationales sur la dette. Cette pratique constitue donc une source potentielle d’instabilité et de contagion financières : puisque ces « dettes cachées » ne sont pas l’objet d’une surveillance par les institutions internationales, l’endettement des pays en développement et le risque que celui-ci fait peser sur le reste du système financier mondial sont sous-estimés.

Comment évolue la dette publique suite à une récession mondiale ?

En 2020, l’économie mondiale a connu la plus forte contraction qu’elle ait subie depuis la Seconde Guerre mondiale. Dans son sillage, les gouvernements ont adopté des mesures de soutien budgétaire sans précédent. Avec la récession et les mesures budgétaires, la dette publique mondiale a connu la plus forte hausse sur une année qu’elle ait connue depuis au minimum 1970. En conséquence, elle a atteint 90 % du PIB, soit le niveau le plus élevé qu’elle ait atteint depuis au minimum un demi-siècle. Dans les pays développés, la dette publique n’avait également pas atteint un niveau aussi élevé (en l’occurrence 123 % du PIB) au cours de ces cinq dernières décennies ; dans les pays en développement, elle a retrouvé un niveau qu’elle n’avait plus atteint depuis 1987 (cf. graphique 1).